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중국 정치를 보는 새로운 관점을 제시하다!

『중국의 법치와 정치개혁』은 법치 개념을 중심으로 개혁기 중국의 정치개혁을 집중조명한 연구서로, 중국 정치체제의 안정성 여부를 분석하는 근거를 마련해주는 책이다. 1990년대 중반부터 공산당이 본격적으로 추진하고 있는 의법치국 방침에 초점을 맞추어 중국의 통치방식 개혁을 분석하고, 6년에 걸친 중국 현지조사, 면접조사를 통해 중국 통치 방식 개혁이 주는 영향을 다각도로 탐구한다. 또한 의법치국의 실제와 한계를 탐구함으로써 중국의 정치개혁과 정치발전에 대한 새로운 시각과 이해를 제공한다.

중국 정치는 민주화되고 있는가. 고도성장을 거듭하는 중국 경제와 정치발전은 어떤 관계를 맺고 있는가. 이 책은 법치(法治) 개념을 중심으로 개혁기 중국의 정치개혁을 집중조명한 연구서이다. 1997년 의법치국(依法治國, 법에 의거한 국가 통치) 방침의 채택으로 본격화한 이 개혁실험의 등장배경과 의미, 구체적인 내용을 부문별로 분석하고 6년에 걸친 중국 현지조사, 면접조사를 통해 그 영향을 다각도로 탐구한다. 또한 유럽식 자유주의·민주주의 정치이론으로 중국식 정치개혁을 재단할 수 없으며, 상식처럼 통용되던 기존 관점들을 넘어선 새로운 이해가 필요함을 역설한다. 10여년의 중국 정치개혁은 민주화의 방향이 아니라 법제 마련을 통한 정치 제도화의 길을 걸어왔으며, 이것은 공산당 일당통치를 안정적으로 유지하여 경제발전의 밑바탕을 이루어왔다는 것이다. 개혁의 기본방침인 의법치국은 당, 정부, 의회, 법원, 검찰 등 주요기구만이 아니라 사회 각 부문에 폭넓은 영향을 미치고 있으며 이 실험은 현재진행형이다. 안정적 체제 유지를 통한 경제성장은 과연 어디까지 가능할 것인가. 이 책은 의법치국의 실제와 한계를 탐구함으로써 중국 정치를 보는 새로운 관점을 제시한다.



‘사회주의 법치’는 어떻게 등장했나

1978년 이른바 11기 3중전회에서 ‘사회주의 현대화·민주 건설·법제 완비’를 표방한 이후 지난 34년간 중국식 사회주의 시장경제는 엄청난 성공을 거두며 고도 경제성장을 이루었다. 이로써 개혁기 중국에서 공산당은 국민의 생활수준을 향상시킨 데 따른 업적 정당성(performance legitimacy)을 확보하게 된다. 그러나 상대적으로 정치 민주화와 법제화는 힘있게 추진되지 못했는데, 국내외적 상황의 격변 속에서 특히 1987~97년의 10년간 중국의 정치개혁은 큰 변화를 겪는다.

경제적 개혁개방은 대외개방, 무역과 투자, 사적소유 허용을 포함해 정치과정의 합리화와 안정화, 사회제도의 규범화를 필요로 했다. 이러한 현실적 요구에 부응해 사회 합리화를 추구하는 과정에서 1987년 공산당은 권력집중 해소와 부정부패 일소를 위해 ‘당정분리(黨政分開)’를 개혁방침으로 내세운다. 그러나 1980년대 전세계적인 민주화 물결의 영향, 특히 1989년 톈안먼(天安門) 사건과 1991년 소련 붕괴라는 격변 속에서 중국공산당은 정치 자유화가 일당체제의 위기로 직결된다는 것을 깨닫고 90년대 초 당정분리 방침을 폐기하기에 이른다. 이후 특별한 정치개혁 프로그램이 부재하다가 1997년 제15차 당대회에서 의법치국이 국가 통치방침으로 전격 등장한 것이다. 여기에는 2001년 세계무역기구(WTO) 가입을 통해 세계경제체제의 전면에 진입하고자 한 중국이 준비작업의 일환으로 ‘국제표준’의 법제와 정치질서를 구축하려는 포석이 있었다. 사회주의 시장경제의 성공적인 발전에 힘입어 명실상부한 지역 강대국이 된 중국이 세계의 강대국으로 발돋움하던 시점에 정치개혁은 긴급한 과제로 떠올랐고, 그 방침으로 천명된 것이 의법치국인 것이다.

의법치국이 등장해 확고히 자리잡게 된 데에는 1980년대 이후의 치열한 이론논쟁이 밑바탕이 되었다. 인치(人治)-법제(法制)-법치론으로 이어지는 논쟁은 1979년 시작되어 90년대에 활발하게 진행되었고, 의법치국이 확정된 이후 2천년대에는 개별 사안과 특정 분야 중심으로 진행된다. 프롤레타리아 계급독재의 도구로 법을 바라보던 마오 쩌둥 시기를 지나 1980년대에는 문혁4인방 재판을 계기로 ‘사회주의 법제 완비’ ‘고도의 민주 건설’을 장기목표로 삼게 된다. 1990년대에 들어서면 정부의 경제활동 규제를 우선시하는 법제경제 지지자와, 현대의 법치는 시장경제와 민주정치의 산물이며 시장경제는 법치를 필요로 한다는 법치경제 지지자 간의 논쟁이 활발하게 벌어진다. 논쟁은 법치 중심으로 귀결되었지만 두 입장은 경제발전의 추진방식까지 영향을 미치며 현재진행형으로 양립하고 있다. 이 책 2장에서 상세히 분석한 이 논쟁의 과정은 의법치국이 국가 전체의 통치방침으로 자리잡는 확실한 근거를 마련하는 과정이다.



의법치국의 의미: 정치 민주화가 아닌 정치 제도화

‘법치’를 기본개념으로 하지만 의법치국이 법원과 사법 분야에 국한된 개혁은 아니다. 1997년 제15차 당대회에서 의법치국을 결정하면서 중국공산당은 ‘중국은 정치개혁을 계속 추진하고 사회주의 민주를 확대하며 법제를 완비하여 법치국가를 건설’하겠다고 공언한다. 또한 의법치국을 기본방침으로 삼은 데 대해서는 ‘사회주의 시장경제의 기본요구이고 문명진보의 표지이며 국가의 장기적 안정을 보장’하기 때문이라고 근거를 밝혔다. 여기서 보듯 법치는 국가·사회 전부문에 해당하는 방침이며, 의법치국은 종합적이고 체계적인 정치개혁 프로그램으로 작동한다. 중국이라는 국가 전체, 공산당 일당통치라는 통치형태, 권위주의·민주주의라는 정치체제를 좌우하는 개념인 것이다. 또한 중국식 사회주의, 중국식 사회주의 시장경제, 중국식 사회주의 민주의 근간을 이루는 방침이기도 하다.

그간 중국 정치개혁에 대한 연구는 개혁의 세부 내용을 깊이있게 분석하는 데 치중했고, 한편으로는 중국 정치가 (서양 정치이론에 따라) 자유주의·민주주의를 추구하는 방향으로 나아갈 것이라고 생각했다. 1990년대 이후 중국의 정치개혁은 사실상 중단되었으며 대신 행정개혁을 추진해왔다거나, 중국은 민주화개혁을 추진하지 않았고 경제는 발전했지만 정치발전은 이루어지지 않았다는 견해, 정치 민주화 없는 공산당 일당통치체제의 경제성장은 한계에 부딪힐 것이며, 따라서 경제발전이 어느정도 이루어지면 가까운 장래에 민주화될 것이라는 주장들이 그간 ‘상식’처럼 통용되어온 것이 사실이다.

그러나 이 책은 의법치국을 적용한 세 부문(당·정부·법원)에 대한 분석과 시행현장의 면접조사를 통해 고도 경제성장과 사회안정이 의법치국을 통한 정치 제도화를 바탕으로 하고 있음을 보여준다. 그간 이룩한 경제발전은 정치발전을 바탕으로 한 것이며, 중국은 30여년에 걸쳐 자율적이고 점진적으로 정치개혁을 추진해왔다. 중국공산당이 의식적으로 추구해온 총체적이고 체계적인 정치개혁 프로그램, 그것이 바로 의법치국이라는 것이다.

의법치국을 통한 개혁내용은 입법·행정·사법의 삼권분립, 다당제, 직선제, 국민의 정치적·시민적 권리 보장과 정치참여 확대 등을 주요 내용으로 하는 정치 민주화와는 확연히 구별된다. 공산당 영도로 당정체제를 유지하여 안정화를 꾀하면서도 세계경제체제가 요구하는 국제표준에 걸맞은 제도화와 법제화, 이것이 의법치국의 실제 의미인 것이다.



책의 구성과 중국 정치의 전망

제1장 서론은 이 책의 주제와 구성, 의법치국 연구의 의미를 밝힌다. 중국 법치정책에 대한 선행 연구들이 법률개혁, 사법개혁의 관점에서 진행된 데 비해 의법치국을 핵심으로 하는 법치정책 연구는 정치개혁의 관점에서 수행되어야 함을 분명히 하고 있다. 제2장은 이 연구의 밑바탕으로 개혁기 중국에서 이루어진 법치논쟁의 궤적을 분석한다. 1980년대부터 인치-법제론으로, 90년대 중반 다시 법치론으로 변화해온 치열한 논쟁이 의법치국을 국가 통치방침으로 할 수 있는 관점과 내용을 마련했음을 시기별 주요 개념과 쟁점으로 상세히 보여준다.

제3장은 의법치국 개념의 등장배경과 과정, 중앙과 지방에서 실제로 집행된 법치정책의 내용을 분석한다. 이를 통해 의법치국이 중앙이 결정하고 지방이 시행하는 통일적이고 일방적인 방식이 아니라, 지방의 자발성과 다양성을 기초로 시작되어 국가정책으로 등장하게 되는 과정을 상세히 볼 수 있을 것이다. 이는 행정의 현장에서 만들어진 실질적 요구가 정책화되고 다시 이것이 공식정책으로 천명되어 전국가가 공유하는 과정으로, 의법치국이 힘있게 추진될 수 있는 근거이기도 하다. 제4장은 의법치국이 공산당 개혁으로 연결되어 의법집정으로 확정되는 과정을 살펴본다. 일당통치체제에서 공산당 개혁은 곧 정치개혁의 핵심이며, 1997년, 2002년, 2004년 16기 4중전회로 이어지면서 일련의 개혁방침은 점차 정교하게 발전해간다. 제5장에서는 정부개혁에 적용된 의법치국 방침, 즉 의법행정의 구체적인 실시내용을 분석한다. 의법치국이 개념이라면 의법행정은 실천과제로, 의법치국이 제대로 시행되는가는 의법행정의 제대로 된 추진 여부에 달린 것이다. 이 장은 특히 다년간에 걸친 현장 고위간부와의 인터뷰를 바탕으로 경제개혁과 행정개혁에서 선도적 역할을 한 광둥성(廣東省) 선전시(深?市)에 대해 진행한 사례연구가 돋보인다. 지방 행정단위에서 실제로 이 방침이 장기간에 걸쳐 어떻게 반영, 실시되었는가를 생생히 살펴볼 수 있다. 제6장에서 분석하는 것은 법원개혁이다. 법치 실현의 핵으로서 법원개혁은 정부개혁과 의회개혁 등 여타 부문에 비해 중앙의 주도로 체계적이고 전면적으로 진행되었다. 3차에 걸친 5개년 계획의 수립과 집행은 법원개혁이 매우 민감한 영역이며, 따라서 공산당과 최고법원이 적극적으로 개입한 것을 보여준다.



각각의 장들에서 살펴본 대로 공산당, 정부행정, 사법 분야에 적용된 의법치국은 모두 유기적으로 연결되어 사회 전체에 영향을 미치고 있다. 이는 현재진행형인 이 개혁이 공산당 일당통치의 안정적 유지를 위한 것임을 보여준다. 또한 의법치국 이전의 정치개혁이 당정분리, 권력분산, 의회기능 강화 등 통치‘내용’에 초점을 맞춘 데 비해, 의법치국을 계기로 한 개혁은 ‘현 체제를 어떻게 운영할 것인가’로 초점을 이동했음을 볼 수 있다.

지금도 진행 중인 개혁으로서 의법치국의 성과를 평가하기는 어렵다. 그러나 시행 10여년이 지나면서 권력집중과 그에 따른 부패와 비효율 문제, 국민의 정치참여 배제, 국가권력 통제의 한계, 국민의 기본권리 보호 소홀 등 고질적인 문제들은 해소되지 않고 그 해결에 한계가 나타나고 있다. 경제성장에 따른 공산당 통치의 정당성이 언제까지 확고히 유지될 것인가, 의법치국이 언제까지 일당통치를 공고히 하는 데 효과적으로 작용할 것인가는 일차적으로 경제성장의 성과에 달려 있다. 그러나 통치방식의 법제화가 정치 민주화 없이 진행될 때 그 성과는 제한적일 수밖에 없지 않은가? 세계 강대국으로 부상한 중국은 앞으도로 일당통치와 사회주의 경제발전을 성공적으로 양립시킬 수 있을 것인가? 이에 대해 이 책은, 중국이 독자적인 정치개혁을 성공적으로 이끌어왔으나, 증대하는 사회갈등과 불안요소를 해소하지 못한다면 지금까지와 같은 활발하고 지속적인 성장은 어려울 것이라 전망한다. 의법치국의 이론적 배경과 실천적 내용을 함께 연구한 결론이다.



첫 구상부터 출간까지 10년의 연구기간을 거친 이 책은 다양한 법치이론에 대한 탐구와 함께 여러 나라의 정치경험에 대한 광범위한 학습을 바탕으로 하였다. 또한 광둥성과 선전시, 상하이시, 톈진시 등에서 6년에 걸친 현지조사와 면접조사를 진행하여 지방 행정단위에서 이루어지는 의법치국·의법행정·의법집정의 실상을 파악하였다. 이 책의 제5장과 6장은 광둥성과 선전시 고위간부들의 심층면접을 바탕으로 한 행정개혁과 법원개혁의 실시내용을 상세히 분석한다. 이러한 노력을 통해 법치를 중심으로 하는 정치개혁의 실제와 함께 전체 방향을 조망하는 연구가 가능했다. 『중국의 법치와 정치개혁』 외에 의회개혁 관련 연구와 다른 성과들은 『중국의 법치와 법률보급 운동』 『중국의 법원 개혁』(이상 서울대출판문화원 2012. 6. 출간예정) 등 모두 세 권의 씨리즈로 결실을 맺었다.

2012년 하반기 제18차 당대회를 예정하고 있는 중국공산당이 앞으로도 시장주도의 경제발전을 더욱 강력하게 추진할 것인지 주목받고 있다. 이 책은 변화하는 중국을 전망하는 데 좋은 참조가 될 것이다.

서남동약학술총서 간행사｜21세기에 다시 쓴 간행사
책머리에

제1장 서론
1. 연구 주제
2. 기존 연구 검토와 연구 의의
3. 연구 내용과 책의 구성
4. 이 책의 주자과 함의
5. 연구 방법과 자료
6. 주요 개념 검토

제2장 법치논쟁의 전개와 결과: '인치에서 법치로'
1. 법치논쟁의 전개과정
2. 법치논쟁의 쟁점과내용
3. 법치논쟁의 평가
4. 소결:요약과 전망

제3장 법치정책의등장과 발전: '법률에 의거한 통치'
1. 의법치국의 형성과 발전
2. 의법치국의 등장 배경
3. 의법치국 정책의 확정과 중점의 변화
4. 의법치국의 실시:시기,과정,방식
5. 소결:요약과 함의

제4장 법치와 공산당 개혁: '법률에 의거한 집정
1. 공산당 개혁의 종류:당내관계와 당정관계의 개혁
2. 1980,90년대의 공산당 개혁:당정분리의 등장과 폐기
3. 의법집정의 등장 과정과 배경
4. 의법집정의 정책내용과 실시
5. 소결:요약과 평가

제5장 법치와 정부개혁: '법률에 의거한 행정'
1. 의법행정의 등장과 정책내용
2. 관둥성과 선전시의 의법행정 실시
3. 선전시의 의법행정 정책 1:정부 행정의 법제화
4. 선전시의 의법행정 정책2:행정 인허가제도의 개혁
5. 선전시의 의법행정 정책3:행정삼분제와 대부처제
6. 소결:평가와 전망

제6장 법치와 법원개혁: '사법공정과 효율'
1. 중국 법원의 문제점
2. 법원개혁의 정책내용
3. 법원개혁의 실시 사례
4. 법원개혁의 평가
5. 법원개혁의 전망
6. 소결:요약

제7장 결론
1. 연구 요약
2. 의법치국의 평가
3. 법치와 중국의 민주화 논쟁
4. 법치와 중국의 정치발전: 몇가지 명제

참고문헌
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